Intervenção de Cristina Homem Ferreira Morais, Advogada, na Sessão de Abertura do XV ENCONTRO PÚBLICO PASC - REGIME DE INCOMPATIBILIDADES DOS DEPUTADOS DA ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA, realizado no dia 29 de Novembro de 2013, na Sala do Senado da Assembleia da República.
I - Questão Prévia
Quando referimos a matéria das incompatibilidades dos deputados, consideramos um conceito amplo de incompatibilidade, no qual se incluem as situações que na lei portuguesa são autonomamente reguladas como constituindo impedimentos dos Deputados.
De resto, o debate público em torno das incompatibilidades dos Deputados convoca a nossa atenção, sobretudo para aquele tipo de matérias que a lei portuguesa designa por impedimentos dos deputados e que definem limitações ao exercício de outras actividades, públicas ou privadas, susceptíveis de conflituar com o exercício do mandato de Deputado, designadamente pelo potencial que encerram, da interferência de interesses particulares no exercício desse mandato.
O tema das incompatibilidades dos deputados e as boas práticas nesta matéria na União Europeia, é tratado nesta minha intervenção numa perspectiva centrada nos padrões éticos que devem reger o exercício daquelas funções e dos quais resulta um alargamento do âmbito dos impedimentos dos deputados (não incidindo, assim, na área estrita das incompatibilidades).
Constata-se, efectivamente,
II - A Necessidade de Definição de Padrões Éticos e Profissionais dos Parlamentares nos Países da União Europeia
Os últimos anos têm sido marcados por um crescente afastamento, poderia dizer-se mesmo, quase divórcio, dos cidadãos em relação aos seus representantes eleitos para os parlamentos nacionais.
Nos países da União Europeia, a confiança dos cidadãos nos seus parlamentos nacionais decaiu de 57% em 2007, para 31% em 2012, segundo um Estudo da Comissão Europeia publicado na Primavera de 2012 [European Comission, “Public Opinion in the European Union – First Results”, Standard Eurobarometer 77, Spring 2012, p. 13]. Fruto da percepção pública do envolvimento de parlamentares em questões financeiras e conflitos de interesses, baixo nível de participação nos trabalhos parlamentares, uso de informação privilegiada, uso abusivo de subsídios e outras vantagens patrimoniais.
A preocupante falta de confiança dos cidadãos nos seus representantes eleitos, designadamente nos deputados, decorrente da convicção generalizada de falta de integridade dos mesmos na defesa do interesse público e que deveria motivá-los exclusivamente no exercício do seu mandato, impõe que sejam adotadas medidas que reforcem os valores democráticos e as práticas democráticas, sem o que a democracia se perderá, enfraquecida e esvaziada de conteúdo.
A descrença dos cidadãos nos seus representantes eleitos ocorre não obstante existirem em todos os países da União Europeia regras que disciplinam o exercício das funções dos deputados, previstas nas Constituições e num conjunto de leis. Poderia assim concluir-se pela desnecessidade de adopção de um Código de Conduta autónomo para os deputados e, de resto, muitos dos parlamentos nacionais optaram por não o fazer, remetendo a disciplina da actividade de deputado para os diversos instrumentos legais já existentes.
Contudo, a tendência que se vem afirmando nos países da União Europeia é no sentido da adopção de Códigos de Conduta ou Códigos Deontológicos aplicáveis aos deputados, por forma a corresponder quer ao maior nível de exigência que os cidadãos têm em relação aos seus representantes e o escrutínio público a que estes estão sujeitos, quer à crescente necessidade de orientação e conselho por parte dos deputados no que respeita à tomada de decisões que envolvem questões éticas.
Neste contexto, é da maior importância garantir que os representantes eleitos dos cidadãos observam padrões éticos e profissionais de comportamento adequados aos valores e práticas democráticas que devem ser aprofundadas.
Assim, existe um consenso crescente nos países da União Europeia quanto à necessidade de definir e reforçar os padrões éticos e profissionais aplicáveis aos deputados, por forma a assegurar a boa governação, a integridade e honestidade públicas e o respeito pela lei, combatendo práticas de abuso de poder e de corrupção, reforçando a transparência da actuação dos deputados e dos processos decisórios, aumentando a confiança dos cidadãos nos seus eleitos.
Ou seja, torna-se necessário definir e reforçar regras que garantam que os deputados adoptam um comportamento simultaneamente profissional e ético, isto é, que efectivamente exercem um conjunto de actividades especializadas inerentes ao seu mandato de deputados e que o fazem de um modo conforme aos valores e princípios que constituem a essência do mandato para que foram eleitos, a saber, a independência ou desapego de interesses, a integridade, a honestidade, a objectividade, a responsabilidade, a diligência, a transparência e exemplaridade da acção, desta forma cumprindo a sua missão de deputados, que é a de actuarem no exclusivo interesse da nação e dos cidadãos que representam, com exclusão de qualquer interesse privado ou da obtenção de um qualquer benefício financeiro ou material para os próprios ou para aqueles que lhes estão próximos.
A definição deste padrões profissionais e éticos aplicáveis aos deputados poderá decorrer da adopção de diversos instrumentos, tais como códigos de conduta ou códigos deontológicos, manutenção de um registo de interesses e de declaração de rendimentos e bens, regras sobre a atribuição de subsídios ou realização de despesas, regras sobre a conduta nos trabalhos parlamentares, regras nas relações com grupos de interesses (lobbies).
Os diversos instrumentos reguladores da actividade dos deputados não se excluem, e a definição de regras e padrões éticos de conduta revelam-se fundamentais para assegurar que a actuação dos deputados não se limita ao cumprimento das normas constitucionais e legais existentes, mas vai para além disso, correspondendo às expectativas dos cidadãos sobre o modo como os deputados devem actuar e exercer o mandato para o qual foram eleitos.
A importância da definição e regulação de padrões éticos para a actividade dos deputados, radica em primeiro lugar na necessidade de elevar o grau de profissionalismo na política, submetendo os deputados a um estatuto ético que oriente o exercício do seu mandato, à semelhança do que sucede em determinadas profissões.
Quanto maior for o profissionalismo exigido aos deputados, maior será o respeito e o prestígio das suas funções, permitindo assim que os cidadãos que reúnem as maiores qualidades éticas e profissionais sejam atraídos para o exercício destas funções, o que contribuirá decisivamente para elevar o nível de confiança dos cidadãos eleitores nos seus representantes e aprofundar o governo democrático das nações e das instituições.
Os Códigos de Conduta ou Códigos Deontológicos aplicáveis aos deputados, convivem assim, de forma muito saudável, com os instrumentos legais existentes que regulam vários aspectos da actividade dos deputados, constituindo um instrumento estruturante e de enquadramento de todo o sistema difuso de normas reguladoras daquela actividade, enformado pelos princípios e valores éticos que deverão nortear a actividade do deputado, situando-se, assim, para além e acima da regulamentação legal existente a cada momento, permitindo aos deputados evitar condutas que, não sendo ilegais, poderão não obstante ser consideradas contrárias à ética.
Em termos de conteúdo, os códigos de conduta ou códigos deontológicos tanto podem ser constituídos por regras, com maior ou menor detalhe, prescrevendo valores orientadores da conduta ética dos deputados, os comportamentos proibidos e as obrigações a que estão adstritos, como podem ser baseados apenas na definição de princípios e valores que devem reger a actuação do deputado e a cuja realização ele deve aspirar alcançar.
Vários Estados da União Europeia adotaram códigos de conduta ou códigos deontológicos, nuns casos através da inclusão de normas detalhadas em instrumentos legais, noutros casos através da adopçao de instrumentos contendo princípios e valores orientadores da actividade dos deputados, frequentemente complementados por guias ou manuais de utilização contendo a definição dos comportamentos éticos exigíveis aos deputados num catálogo de situações concretas.
Em França, por exemplo, a Assembleia Nacional adoptou em 2011 o Código Deontológico dos Deputados, o qual consagra os princípios conformadores do exercício da actividade dos deputados, identificando os princípios da transparência, objectividade, integridade e responsabilidade e exemplaridade. A verificação da observância destes princípios é assegurada por uma personalidade independente, designada pela Assembleia Nacional. A violação de princípios do código deontológico determina a adopção de uma actuação correctiva por parte do deputado e, no limite, poderá conduzir à elaboração de um relatório por parte do órgão competente da Assembleia Nacional (Gabinete de Deontologia), caso este orgão conclua pela existência dessa violação, com a subsequente divulgação pública das conclusões desse relatório.
O Gabinete de Deontologia da Assembleia Nacional emitiu em 2011 uma decisão através da qual determina a obrigação de os deputados efectuarem declarações de interesses pessoais ou de pessoas com as quais tenham uma especial relação (ascendentes e descendentes directos, cônjuge ou equiparado), declarações de viagens a convite, total ou parcial, de pessoas individuais ou colectivas, declarações de donativos e outras vantagens de que beneficiem, de valor superior a 150€. Qualquer alteração aos elementos declarados deve ser objecto de nova declaração. A recusa de efectuar qualquer das declarações exigíveis ou a declaração falsa ou incompleta, integra uma violação do código deontológico, submetida à apreciação e eventual reprovação do Gabinete de Deontologia.
Na Irlanda e no Reino Unido existem instrumentos sucintos definidores dos princípios orientadores da actividade dos parlamentares, complementados por uma vasta regulação das regras de conduta a que devem submeter-se os titulares de cargos políticos, designadamente os parlamentares, impondo-lhes obrigações de declaração anual de interesses, definidos com grande amplitude; de declaração de potenciais conflito de interesses em matérias em que devam intervir ou votar (seja em plenário, seja nas comissões); proibição de uso de informação priveligiada ou de informação oficial que não seja do domínio público para benefício próprio ou de terceiros, obrigação de comunicar os donativos e presentes recebidos de valor superior a 650€.
III - No que respeita à União Europeia e ao Parlamento Europeu
O Parlamento Europeu adoptou em Janeiro de 2012 o Código de Conduta dos Deputados ao Parlamento Europeu em matéria de Interesses Financeiros e de Conflitos de Interesses.
O Código estabelece os princípios base de conduta que devem orientar os deputados e que estes devem observar no exercício do seu mandato, tais como os princípios do desapego de interesses, da integridade, transparência, diligência, honestidade, responsabilidade e respeito pela reputação do Parlamento. Proclama que os deputados ao Parlamento Europeu agem exclsuivamente no interesse geral e não obtêm nem tentam obter vantagens financeiras directas ou indirectas ou qualquer outra gratificação.
Estabelece ainda os principais deveres dos deputados, identificando-os como a proibição de celebrarem qualquer acordo que os leve a agir ou a votar no interesse de uma 3ª pessoa singular ou colectiva ou que possa comprometer a sua liberdade de voto, e a proibição de solicitarem ou receberem vantagens financeiras directas ou indirectas, ou qualquer gratificação, em contrapartida do exercício de uma influência ou do exercício do voto, devendo procurar evitar escrupulosamente qualquer situação susceptível de dar azo a suspeitas de corrupção.
Depois de enunciar os princípios base orientadores do exercício da actividade de deputado ao PE e os principais deveres dos deputados, o Código de Conduta contém normas definidoras dos seguintes conteúdos:
- conflitos de interesses – em que consiste e que obrigações determina para o deputado;
- obrigatoriedade de declarar interesses financeiro, o conteúdo dessa informação, a disponibilização ao público da declaração de interesses do deputado, as inibições que resultam do incumprimento da obrigação de declaração de interesses;
- regras referentes a presentes ou benefícios similares, com a proibição da aceitação de presentes de valor superior a €150,00;
- actividades dos antigos deputados - prevendo a exclusão de facilidades concedidas no caso de representarem profissionalmente interesses relacionados com o processo decisório da União Europeia;
- criação de um comité consultivo sobre a conduta dos deputados, que é um orgão de consulta dos deputados em matéria deontológica e que tem também como atribuição examinar as alegadas infracções ao Código de Conduta e formular recomendações ao presidente do PE quanto a uma eventual decisão deste de aplicação de sanção ao deputado. O comité consultivo deverá publicar anualmente um relatório das suas actividades.
Já em Julho do corrente ano de 2013, o Parlamento Europeu emitiu um Guia de Utilização relativo ao código de conduta dos deputados, visando auxiliar os deputados na aplicação do Código de Conduta, detalhando os procedimentos conformes ao Código de Conduta com base no tratamento dos casos concretos com que são confrontados os deputados.
A tendência é, assim, a da densificação dos princípios éticos enformadores da actividade dos deputados face às situações concretas que se suscitam a propósito do exercício dessas funções, por forma a, com maior flexibilidade, corresponder à maior exigência de transparência da actividade política e aos elevados padrões éticos que os cidadãos reclamam aos seus representantes eleitos.
Um Código de Conduta baseado em princípios éticos impostos à actividade dos deputados permite abranger um maior número de actuações que convocam a aplicação desses princípios éticos e, deste modo, evitar a prática de actos que, não sendo ilegais, são censuráveis do ponto de vista ético. Permite, assim, ultrapassar uma interpretação e uma aplicação legalista das normas jurídicas já existentes e reguladoras de várias matérias atinentes aos impedimentos dos deputados, que pode nem sempre corresponder à aplicação daqueles princípios éticos.
Um sistema baseado em regras pode coexistir com um sistema baseado em princípios, complementando-se reciprocamente para alcançar o desiderato último de prossecução do interesse público e do bem comum por parte dos representantes eleitos pelos cidadãos.
Deste modo construindo e aprofundando a democracia.
Este debate, pela introdução de um Código Deontológico aplicável aos deputados, deve ser feito em Portugal, à semelhança do que ocorre em vários países da União Europeia, e desse processo poderá (e desejavelmente, deverá) resultar a revisão dos vários instrumentos legais que regem a actividade dos deputados, conformando-os à exigência dos cidadãos por maior transparência e rigor ético na actividade parlamentar.
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